Оценка потенциала и результатов деятельности кадров в органах государственной власти Самарской области

 

Зимин Вячеслав Александрович,

доктор политических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Самарского государственного университета.

 

«Оценка эффективности должна представлять собой непрерывный, тотальный процесс оценки деятельности органов власти, структурных подразделений и государственного служащего, имеющий своим содержанием: выбор системы, показателей эффективности; разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности; измерение показателей эффективности; сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов»[1].

Роль оценки деятельности кадров органов госвласти служит таким целям: административной, информационной и мотивационной, то есть для принятия решений о передвижении по службе (повышение, перевод, понижение, увольнение), для информирования персонала о достигнутом уровне работы, для создания мотивации на достижение еще больших результатов.

В регионе разработано «Положение об оценке деятельности государственных гражданских служащих аппарата Правительства Самарской области», утвержденное приказом аппарата Правительства Самарской области», утвержденное приказом аппарата Правительства Самарской области № 43-т от 27.12.2011 года. В нем сказано, что процедура оценки работы гражданских служащих путем сбора информации о выполнении поставленных задач. Она состоит из системы мер, оценивающих отношение кадров к работе, их поведение и результаты работы, исполнение ими должностного регламента. Для участия в оценке деятельности гражданских служащих по решению непосредственного руководителя либо по предложению гражданского служащего могут приглашаться независимые специалисты и эксперты по современным методам оценки деятельности гражданских служащих.

В понятие «оценка деятельности» включается такая важная организационно-правовая форма проверки результатов работы и профессиональных качеств служащих аппарата управления, направленная на улучшение подбора и расстановки кадров, как аттестация работников.

Следует подчеркнуть огромные возможности, содержащиеся в институте аттестации: он представляет многоплановый оценивающий механизм и обеспечивает – при правильном использовании путем периодической оценки знаний, опыта, трудолюбия служащих – значительное и систематическое повышение эффективности труда.

Аттестация является важным компонентом кадровой работы. Она направлена на стимулирование деятельности работников, повышение их ответственности за порученное дело, средством улучшения подбора и расстановки кадров. С результатами аттестации связаны определенные правовые последствия: поощрения, перевод на другую работу, продвижение по службе, увольнение и т. д. Аттестация способствует исправлению таких недостатков в организации работы с кадрами, как ненадлежащая подготовка руководителей и т. д.

Периодичность проведения аттестации превращает ее в систему постоянного совершенствования качеств служащих. Тщательная оценка деятельности и качеств работников в определенные сроки показывает перспективы использования работника в ближайшие годы.

Цели аттестации закреплены в нормативных актах. Так, в Положении о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти указывается, что «аттестация проводится в целях совершенствования деятельности аппарата государственных органов управления, улучшения подбора и расстановки кадров, стимулирования роста их квалификации и повышения ответственности за результаты принимаемых решений, предупреждения коррупции в аппарате государственного управления, развития инициативы и творческой активности»[2].

Аттестация распространилась в последние годы на руководителей и специалистов большинства отраслей народного хозяйства. Аттестация проводится и в отношении специалистов отделов и управлений Администрации Губернатора Самарской области. В исполнительном органе аттестовываются лишь специалисты отделов и управлений. Начальники управлений и заведующие отделами участвуют в ней в качестве оценивающих субъектов, т. е. в составе аттестационных комиссий.

Впервые аттестация специалистов в порядке эксперимента проводилась в 1969 году в Ленинграде и Воронеже, а начиная с 1974 года – регулярно проводится во многих отделах и управлениях исполнительных органов страны[3].

Подготовка к аттестации планируется. В отделах и управлениях составляется план мероприятий по проведению аттестации работников. К необходимым подготовительным работам относится: определение сроков аттестации и составление графика ее проведения; создание аттестационных комиссий; подготовка отзыва (характеристики) и аттестационного листа на работника. Служащие предварительно знакомятся с графиком аттестации. Он является локальным актом и обязателен для работников и администрации. В приказе руководителя отдела, управления о назначении аттестационной комиссии указываются ее председатель и секретарь. Как правило, в состав комиссии включают руководителей и ведущих специалистов отделов и управлений, отличающихся, по общему мнению, объективностью, принципиальностью, высокой квалификацией, пользующихся авторитетом и доверием у сотрудников. В силу того, что комиссия принимает решения путем голосования, она создается в нечетном числе членов.

После завершения аттестации в аттестационный лист вносится оценка комиссии и ее рекомендации работнику. Аттестация проводится в присутствии служащего на основе рассмотрения представленных материалов и сообщения самого аттестуемого о его работе. Затем члены комиссии задают вопросы о трудовой деятельности работника, повышения его квалификации, степени участия в общественной жизни и т. д. Здесь не высказываются замечания, выслушиваются ответы и предложения аттестуемого.

Проверка деятельности работников, их деловых качеств заканчивается оценкой. Аттестационная комиссия оценивает служащего путем обсуждения результатов аттестации. Комиссия может дать одну из следующих оценок:

а) соответствует занимаемой должности;

б) соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнения рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через год;

в) не соответствует занимаемой должности;

г) с 1999 года повысить квалификационный разряд.

Комиссия может также рекомендовать поощрение работника. Результаты аттестации сообщаются работнику непосредственно после голосования. Материалы аттестации передаются руководителю органа для принятия соответствующего решения. Руководитель отдела, управления вправе по результатам оценок аттестационной комиссии в установленном порядке, с соблюдением трудового законодательства поощрить работника, поставить вопрос о переводе на другую работу, повысить квалификационный разряд. Решение комиссии носит рекомендательный характер. В то же время, оно имеет и самостоятельное значение. Руководитель отдела, управления свободен в решении вопроса о реализации рекомендации комиссии, но он не может принять решение, противоречащее рекомендации комиссии.

Трудовые споры, связанные с аттестацией, в том числе и по вопросам освобождения от должности государственного служащего, признанного не соответствующим занимаемой должности, рассматриваются в соответствии с действующим законодательством о порядке рассмотрения трудовых споров.

В целом аттестация понимается гораздо шире и не сводится только к определению несоответствия подготовки работника требованиям по должности с целью повышения квалификации. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Как уже отмечалось выше, при аттестации оцениваются деловые и нравственные качества работников, способность выполнять должностные функции и работать с людьми. Объективность, всесторонность такой оценки во многом зависит как от принятых за основу показателей, так и от экспертов, участвующих в аттестации.

На объективность оценки профессиональных, деловых и личностных качеств аттестуемого оказывало и то, что состав аттестационных комиссий формировался, как правило, из руководителей и специалистов того же органа управления, где работают аттестуемые. Такие комиссии нельзя назвать «независимыми», а следовательно, нельзя исключить субъективный подход. Необходимо включать в состав комиссий независимых экспертов, например, научных работников, психологов, социологов и др., способных профессионально определить конкретные показатели, позволяющие характеризовать соответствие работника предъявляемым требованиям.

Регулируемая правовыми нормами возможность продвижения по службе внутри системы Администрации Губернатора области сокращает текучесть кадров, их уход из сферы управления. Суть повышения по службе того или иного руководящего работника на основе оценки деятельности путем аттестации заключается в том, что помимо стимулирующего момента для него и для других должностных лиц (публичное признание способностей и заслуг работника, улучшение условий оплаты труда и т. п.) оно является серьезным средством укрепления органов управления более опытными, квалифицированными, проверенными в деле кадрами, способными добиться дальнейшего совершенствования работы исполнительного аппарата. При оценке деятельности работников аппарата используются такие распространенные методы, как: испытание на конкретных поручениях, сбор отзывов, независимых характеристик; анализ труда и результатов деятельности работника; беседы; наблюдения; тестирование; биографический метод; деловые игры; конкурсы; зачеты; экзамены и др.

Принципам социальной справедливости распределения по труду соответствует повышение в должности по заслугам. Правовым основанием роста в любой сфере могут быть лишь достижение высоких результатов в работе, успешное и добросовестное выполнение обязанностей по службе.

Возросший объем работы, проведение большого количества мероприятий во внеурочное время, ненормированный рабочий день, значительные психологические и эмоциональные нагрузки при заработной плате ниже средней по области до июня 1996 года существенно снизили престиж работника органов государственной власти. В отличие от руководителей, рядовые исполнители, за редким исключением, не получали продвижения по службе. Конечно, практически невозможно обеспечить продвижение по службе в исполнительных органах всем работникам. Однако о материальном и моральном стимулировании их труда нужно заботиться постоянно и осуществлять его, прежде всего, установлением рациональной оплаты труда, выплат за выполнение заданий особой важности и сложности, за продолжительную и безупречную службу и др.

Следует отметить как положительный момент, что в Самарской области пересмотр размеров денежного содержания государственных служащих был проведен раньше, чем на федеральном уровне[4].

В Послании Губернатора Самарской области Н. И. Меркушкина сказано: «К показателям эффективности будут привязаны и зарплаты госслужащих. Их нынешний уровень станет основой, отталкиваясь от которой мы будем увеличивать денежные выплаты. Средства для этого дали аудит и пересмотр уже заключенных государственных контрактов. Во втором полугодии 2014 года мы получили экономию около 3 млрд рублей бюджетных денег. … В будущем зарплата чиновников будет расти только за счет повышения эффективности использования бюджетных средств. Из сэкономленных средств будем формировать фонд стимулирования. Отдельные работники за хорошую работу будут получать очень весомые надбавки. Это скажется и на борьбе с коррупцией. Так, денежные выплаты, получаемые руководителями, будут напрямую зависеть от объема ресурсов, привлеченных ими в регион. … В практику работы всех структур управления должны быть внедрены показатели эффективности. Они сформулированы в программных указах Президента РФ В. В. Путина от 7 мая 2012 года, мы должны их исполнять. От полноты и сроков их выполнения будет зависеть оценка работы всех руководителей, начиная от Губернатора и заканчивая управленческим звеном бюджетных организаций»[5].

Президентом Российской Федерации В. В. Путиным подписан Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который был принят Государственной Думой 17 декабря 2014 года и одобрен Советом Федерации 25 декабря 2014 года. В закон внесены изменения в правила начисления стажа государственной службы. В частности, устанавливается, что периоды замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной службы и муниципальной службы включаются в стаж государственной гражданской службы. Даная норма позволяет определить, какие периоды замещения должностей включаются в стаж государственной гражданской службы не только для установления госслужащему ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе, определения продолжительности его ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу, но и при исчислении имеющегося у гражданина или у государственного гражданского служащего стажа как квалификационного требования, предъявляемого при замещении должности государственной гражданской службы[6].

Основные направления контрольной деятельности исполнительных органов – это контроль за правильностью формирования кадров, подбора и расстановки специалистов, содержанием их деятельности и ее фактическими результатами; за соблюдением закрепленных в законодательстве порядка, форм и методов управленческой деятельности и др.[7]

Значительная часть контрольных полномочий осуществляется на заседаниях Самарской Губернской Думы и Администрации Губернатора области заслушивание отчетов, информация органов управления, доклады их руководителей, обсуждение деятельности органов и их руководителей. На таких заседаниях вопрос о соответствии руководителя занимаемой должности, как правило, ставился в исключительных случаях. Чаще всего результатом оценки являлись рекомендации и указания по улучшению работы, исправлению недостатков. Оценка работы дается и при заслушивании информации о деятельности органов управления.

Для контроля представительных органов власти за деятельностью государственных органов свойственно привлечение к нему общественности. Исполнительные органы отчитываются о своей работе на собраниях трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций и по месту жительства граждан.

Существенным критерием при оценке и продвижении кадров на соответствующие должности является приверженность идее регионализма, сознательная вера в возможности региона в саморазвитии и возрождении России, как сильного в экономическом, духовном и политическом отношениях государства. Это, однако, не имеет ничего общего с абсолютизацией местных интересов, способной привести к дезинтеграции Российской Федерации и разрушению российской государственности.

В деятельности служащих исполнительного органа власти, в связи с усилением правовых начал в жизни государства и общества, возрастает роль юристов. Существенно изменится роль специалистов-экономистов. Разгосударствление собственности, развитие рыночных отношений приведет к дальнейшему сужению сферы административно-командных функций госуправления. Зато возрастет удельный вес аналитических, прогностических, контрольных функций. Значительное место займут экологические проблемы, вопросы гуманизации общественных отношений. В штатах госуправления появятся экологи, психологи.

В целом содержанием госуправления в большей мере станет регулирующая роль, которая в соответствии с духом рыночных отношений будет опираться не на волевые, а на экономические и правовые рычаги. Получит дальнейшее развитие контроль за соблюдением законов и выполнением постановлений, указов и распоряжений законодательных и исполнительных органов[8].

Некоторые функции могут быть безболезненно переданы на определенных условиях частным фирмам. Так что наблюдаемую в настоящее время тенденцию к увеличению численности чиновничества на региональном уровне не следует рассматривать как нечто неизбежное. Наоборот, будет даже ее сокращение. Однако квалификация, престиж работников исполнительных и представительных органов в любом случае должны возрасти.

Одним из условий самосохранения аппарата и его кадров, несомненно, остается борьба против бюрократизации, профилактики этой болезни, вирус которой, как можно было убедиться и в последнее время, способен выхолостить, привести к деградации управленческие структуры и их кадры.

После того, как рухнула вертикальная административно-командная система управления, реанимировать которую в обстановке свободного предпринимательства, естественно, невозможно и не нужно, горизонтальная до сих пор никак не связалась. Аппарат чиновников сам по себе, предприятия веек фирм собственности – сами по себе. Главное то, что на сиротскую долю обречено среднее звено, в этой цепочке – бюджет.

За последние годы в Самарской областной Администрации Губернатора внутренний анализ, который показал, что служебные обязанности некоторых сотрудников сводились к роли статистов. Составляли по имеющимся образцам бумаги, несли на подпись, рассылали – и снова по тому же кругу. Под сокращение попали те, кто в иной роли себя не представлял и не хотел представить. Остальным сказали: давайте учиться работать по-другому.

Многообразие существующих методов оценки качеств персонала, неоднозначность зависимости оценки и успешности деятельности, различные представления о критериях оценки и технологиях ее проведения иногда создают проблему построения комплексной системы оценки уровня профессиональной деятельности кадров органов государственной власти. Эффективность деятельности кадров и органов власти, например, можно определить по степени достижения основных целей субъекта РФ: показатель прожиточного минимума населения, проживающего там; показатель изменения численности населения региона и др.[9]

Совсем недавно Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации был разработан «Методический инструментарий по организации отбора кадров на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы», в котором указаны основные показатели эффективности работы кадров органов госвласти. Ими сегодня и необходимо руководствоваться при оценке персонала и результатов деятельности кадров в органах госвласти субъектов РФ:

-                   выполняемому объему работы и интенсивности труда;

-                   качеству выполненной работы;

-                   своевременности и оперативности выполнения поручений;

-                   количеству мероприятий в организации подготовки и проведения которых принимал участие гражданский служащий;

-                   участию в формировании управленческих решений, характеризующихся высокой значимостью для соответствующего органа госвласти;

-                   способности четко организовывать и планировать выполнение порученных заданий, умению рационально использовать рабочее время, расставлять приоритеты;

-                   творческому подходу к решению поставленных задач, активности и инициативе в освоении новых информационных технологий, способности адаптироваться к новым условиям и требованиям;

-                   оценке профессиональных, организаторских и личностных качеств гражданского служащего по результатам его профессиональной служебной деятельности;

-                   соблюдению служебной дисциплины, отсутствию нарушений, запретов, требований к служебному поведению и иных обязательств, установленных федеральными законами о государственной гражданской службе;

-                   наличию у гражданского служащего поощрений за безупречную и эффективную службу.

На наш взгляд, следует выделить два уровня качеств, по которым может и должен развиваться персонал государственного управления: первичные, исходные качества, которыми призван обладать человек, претендующий на государственную должность, и приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и продвижения по иерархии.

Первичные (исходные) качества видятся: в общекультурном аспекте – общая подготовка, целевые и ценностные жизненные ориентации, опыт общения с людьми, определенные этические и эстетические навыки, культура речи; в деловом (профессиональном) – компетентность в вопросах управления в соответствующей (по управляемым объектам) сфере общественной жизни, трудовая активность, выверенная практикой, опыт общественной и государственной деятельности, дисциплинированность, сформировавшееся чувство ответственности за результаты труда, умение повышать свою квалификацию; в личностном – моральная устойчивость, честность, развитая воля, инициативность, самостоятельность, коммуникабельность, надежность.

Принципиальное значение имеют приобретенные качества, возникновение которых свидетельствуют как о способности человека самосовершенствоваться, так и о позитивном деловом и социально-психологическом микроклимате в коллективах государственных органов и органов местного самоуправления. Это в числе общекультурных – знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности, ораторское мастерство, навыки проведения массовых мероприятий, чувство лидерства и ответственности за него, способности масштабно мыслить; деловых – организованность, умение направлять и контролировать деятельность других, настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач, умение разбираться в достижениях социального и научно-технического прогресса и находить способы их использования на практике; личностных – мужество, принципиальность, способность противостоять конъюнктуре и личной выгоде, умение убеждать, образцовое поведение в любых ситуациях. Важно подчеркнуть также необходимость развития и развертывания качеств по мере продвижения (карьеры).

Конечно, дать полный «набор» качеств, которыми стоило бы обладать каждому должностному лицу, весьма затруднительно. Многообразие сущности человека определяет многообразие его качеств, а еще больше – различные их комбинации. Но проблема существует, она очень актуальна и должна быть учеными исследована.

Недостаточно демократических процедур анализа и оценки возможностей персонала государственного управления. Немало здесь делается произвольно, по наитию или «усмотрению», по знакомству и связям, хотя в мире по данному вопросу давно имеются необходимые методологии и методики. С каждым годом государственное управление приобретает все большее значение для развития общества, и надо стимулировать и отслеживать приток в него лучших людей.

В процессе формирования государственной службы следует заложить систему средств и процедур ее постоянного социологического мониторинга и выйти из лабиринта субъективистских, суждений, размышлений и выводов по поводу того или иного аспекта организации и функционирования государства, в целом, и его аппарата, в частности.

Государственное управление в регионе может быть хорошо обеспечено лишь при опоре на кадровый корпус, обладающий соответствующей маневренностью, способностью переключаться на выполнение новых задач, решение новых проблем, которые прежде не стояли. А это достигается как за счет высокого профессионализма и широкого кругозора работников, их энергии и опыта, так и дисциплины и организации. Такой уровень невозможно поддерживать без постоянной научно обоснованной подготовки и переподготовки кадров.

 

Литература

 

1.                  Гегедюш Н. С., Масленникова Н. С., Мокеев М. М. и др. Государственное и муниципальное управление. – М.: Высшее образование, 2008. – С. 111.

2.                  Закон Самарской области «О денежном содержании государственных служащих Самарской области» от 7 июня 1996 г. № 9-ГД.

3.                  Зимин В. А. Исполнительная власть в Российской Федерации. 2-е изд. перераб. – Самара, 2005.

4.                  Зимин В. А. Организация работы с кадрами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. – Самара: Изд-во ООО «Научно-технический центр», 1999. – С. 39.

5.                  Зимин В. А. Политические модернизационные процессы в Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – 2012. – № 12-2. – С. 74–79.

6.                  Зимин В. А., Морозова Г. А. Правовое государство: основные признаки, черты, проблемы // Вестник Самарского муниципального института управления. – 2012. – № 4 (23). – С. 121–128.

7.                  Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти. Постановление Министерства Труда Российской Федерации. – 1992. – 12 октября. – С. 1.

8.                  Послание Губернатора Самарской области Н. И. Меркушкина. 29.11.2014 года. [Электронный ресурс] / URL: http://www.vkonline.ru/content/view/88899/poslanie-gubernatora-nikolaya-merkushkina (Дата обращения – 25.01.2015.).

9.                  Федеральный закон от 31.12.2014 г. № 510-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Консультант Плюс.

 

Поступила в редакцию 10.04.2015 г.