Оптимизация субъектного состава Российской Федерации: анализ и перспективы развития

Спрыгина Ольга Романовна,

аспирант Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации,

старший прокурор отдела правовой статистики прокуратуры Камчатского края, младший советник юстиции.

В 2000-х годах в Российской Федерации произошли довольно редкие в мировой практике развития федераций изменения – трансформация территориальной структуры. За последние 50 лет подобные реформы происходили только еще в пяти федерациях – Индии, Нигерии, Германии, Швейцарии и Бразилии, причем причины и характер реформ во всех пяти случаях существенно различались[1].

Что касается реформ в Российской Федерации, то можно говорить о значительном изменении территориальной структуры – менее чем за 10 лет было сокращено 6 субъектов федерации.

Эти реформы произошли вследствие того, что административно-территориальная форма организации Российской Федерации в настоящее время перестала быть эффективной. Национально-территориальные образования, существовавшие прежде в рамках РСФСР, с принятием Конституции РФ 1993 г. приобрели правовой статус субъектов Федерации. Однако абсолютное большинство из них при переходе к самостоятельному социально-экономическому развитию оказалось экономически нежизнеспособным[2]. Наличие по состоянию на ноябрь 2005 г. 89 субъектов Российской Федерации, часть которых не обладает потенциалом для полноценного развития, дробит управленческие и финансовые ресурсы, ограничивает возможность их эффективного использования, усложняет территориальное развитие регионов. «Административно-территориальное деление России вступило в резкое противоречие с потребностями развития и грозит деградацией городов и поселков», – высказывался по этому поводу в 2005 году Министр регионального развития РФ В. Яковлев[3].

На сегодняшний день в целом происходящее объединение субъектов РФ отвечает задачам территориального развития России, однако само по себе механическое сокращение числа субъектов не приведет к повышению эффективности управления, развитию региона в целом. Оптимизация субъектного состава перспективна лишь в комплексе с иными мерами территориального развития.

В связи с выше сказанным опыт объединения субъектов в Российской Федерации представляет собой крайне интересный объект, как для сравнительного исследования, так и для правового анализа. Тем более все случаи слияния регионов в РФ объединяет важная особенность – сливались автономные округа с областями, на территории которых они располагались, но при этом объединяемые субъекты федерации кардинально различались по уровню социально-экономического развития.

Проанализировав практику реализации законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации, исследователи данного вопроса, предлагают ряд направлений его совершенствования. В частности, в федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов следует предусмотреть относительно короткие сроки переходных периодов (до одного года) и сбалансировать этапы переходного периода, с тем чтобы между образованием законодательного и высшего исполнительного органа существовал менее короткий промежуток времени, а система законодательства строилась на основе принятого устава.

Также ученые приводят различные аргументы в пользу необходимости уточнения особого статуса административно-территориальной единицы, формируемой на территории бывшего автономного округа. Конституция РФ и федеральное законодательство не предоставляют субъектам РФ права самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц и не содержат положений об особом статусе. Нормы об особом статусе следует согласовывать с положениями действующего федерального законодательства о компетенции субъектов РФ и местном самоуправлении. Бывшие автономные округа целесообразно наделить определенными правами, выходящими за пределы вопросов местного значения, в том числе создать правовые гарантии участия в принятии решений на региональном уровне[4].

В уставах всех без исключения вновь созданных субъектов РФ есть положения об административно-территориальных единицах с особым статусом, однако они некоторым образом отличаются. Одни уставы регулируют соответствующий статус довольно подробно, посвящают ему отдельную главу (Пермский, Забайкальский края, Иркутская область), другие – фрагментарно, лишь отдельными нормами (Красноярский край).

Административно-территориальные единицы с особым статусом имеют разные наименования: «округ» (Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский), «район» (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский).

Научный и практический интерес представляет вопрос о содержании особого статуса административно-территориальных единиц, утративших статус субъекта Федерации.

В Уставе Красноярского края содержится положение о том, что особый статус Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов гарантирует учет интересов данных территорий органами государственной власти края в соответствии с федеральным законодательством, данным Уставом и законами края. Интересы указанных административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти края нормативных правовых актах[5].

Все административно-территориальные единицы с особым правовым статусом представляют собой национально-территориальные образования, поэтому одной из важных задач, которые они должны решать, используя этот статус, является защита прав коренных малочисленных народов. В Федеральном конституционном законе «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», в отличие от иных «объединительных» законов, более четко отражена эта задача в статье об административно-территориальных единицах с особым правовым статусом, содержащей положение об оказании помощи коренным малочисленным народам в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур (ч. 4 ст. 5)[6].

Таким образом, административно-территориальные единицы с особым статусом можно рассматривать в качестве административной формы национально-территориальной автономии регионального уровня.

П.А. Ромашов исследуя также эту проблему отмечает, что прежде всего в этом вопросе следует обратить внимание на то, что предоставление особого статуса данной территории (административно-территориальной единицы с особым статусом) было одним из существенных условий объединительного процесса («договорным компонентом») между заинтересованными субъектами РФ. Такой вывод следует из анализа состоявшихся договоренностей, закрепленных во время объединительных процессов на территории всех 11 объединившихся субъектов РФ[7].

Таким образом, конституционно-правовой анализ договорных положений особого статуса действительно имеет большое значение, так как предварительные договоренности в определенной мере ограничивают федерального законодателя.

Именно на этой основе особый статус был гарантирован народам, проживающим на территориях бывших автономных округов, при проведении соответствующих референдумов в заинтересованных субъектах РФ. На примере образования Пермского края вопрос был сформулирован так: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации – Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?»

Таким образом, с точки зрения конституционной значимости результатов состоявшихся референдумов следует вывод о невозможности пересмотра (ревизии) особого статуса административно-территориальной единицы с особым статусом, тем более путем его (статуса) ликвидации.

В силу этого очевидно, что объединяющиеся субъекты РФ вправе определять по взаимному согласованию условия, на которых они прекращают статус субъектов РФ. Это, в свою очередь, налагает на законодателя при осуществлении федерального регулирования обязанность сохранить существо региональных договорных положений, так как именно эти договорные положения формируют основу принципа добровольности объединительного процесса, поскольку иное в федеральном законе не оговорено.

Разрушение этой основы в последующих односторонних решениях и действиях как по инициативе федерального законодателя, так и по инициативе нового субъекта РФ ведет, по сути, к пересмотру (ревизии) договоренностей между объединившимися субъектами РФ, а следовательно, и к нарушению закрепленного ФКЗ о порядке принятия принципа добровольности объединения[8].

Имманентная связь основных региональных договорных положений с общефедеральным принципом добровольности объединения субъектов РФ переводит вопрос законодательной объективации данного отношения в ранг требований, составляющих объект совместного ведения федеральной и региональной власти. В силу этого в решении проблемы конституционно-правового регулирования особого статуса округа как административно-территориальной единицы федеральный законодатель ограничен собственными законодательными установлениями, наполняемыми конкретными положениями региональных договоренностей.

Изложенное позволяет утверждать, что в федеральных законах, регулирующих особый статус округов как административно-территориальных единиц, должно сохраняться существо региональных договорных положений, определяющих основное нормативное содержание принципа добровольности объединения субъектов РФ.

Таковы общие требования, которым должна отвечать регулятивная практика, связанная с нормированием особого статуса округа как административно-территориальной единицы, осуществляемым федеральным законодателем.

Конечно, особый статус бывших автономий в составе укрупненного субъекта РФ не имеет и не может иметь государственного наполнения, который присущ субъектам Федерации. Однако сохранение их территории и признание на федеральном уровне не обычными, а особыми административно-территориальными единицами, позволяет развиваться этносу (или имеет перспективу эффективного развития при совершенствовании законодательства).

Анализируя происходящее объединение субъектов РФ, следует отметить, что и вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (как потенциального способа изменения субъектного состава) остается открытым, хотя Конституцией РФ 1993 г. предусмотрено, что статус субъекта РФ может быть изменен в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66). В нем необходимо сформулировать цели его принятия, определить понятийный аппарат, установить условия изменения статуса, ограничения, в том числе по формально-юридическим основаниям. Принятие базового федерального конституционного закона позволило бы принимать специальные федеральные конституционные законы об изменении статуса конкретного субъекта в случае такой необходимости[9].

Изменение субъектного состава также требует принятия специального федерального закона по изменению границ субъектов РФ, т. к. речь идет об изменении существенного элемента статуса субъекта – его территории. Тем более в России более 2000 территориальных споров между субъектами Федерации. В законе необходимо установить его цели, задачи и принципы, понятийный аппарат, унифицировать круг участников инициативы установить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, закрепить требования к содержанию соглашения об изменении границ и установить требование официального опубликования его текста, а также закрепить, каким актом определяются границы субъекта Федерации (предпочтительно конституцией (уставом) с картографическим положением).

Эффективность территориальных преобразований увязана с планированием территориального развития. Данный аспект все больше становится предметом правового регулирования, которое нуждается в большей концептуальности, определенности и системности.

Территориальное развитие Российской Федерации предполагает, в частности, формирование специальных территориальных единиц не только микро-, но и макроуровня. Они есть практически в любом государстве (например, специальные округа в США, Великобритании, Канаде).

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. предусмотрено выделение 11 экономических макрорегионов. Высказано предложение об определении правовой природы и назначения новых макрорегионов, их увязке с федеральными округами и территориями функционирования межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. В данном процессе необходимо учитывать обширные отечественные наработки по вопросам районирования, опыт практической его реализации. При этом новый регионализм как формирование экономических и социальных макрорегионов – это объективный общемировой процесс регионализации как тенденции формирования региональных и межрегиональных структур.

Экономические макрорегионы могут стать территориальной основой реализации межрегиональных проектов производственной и научно-технической интеграции и катализатором появления новых экономических «точек роста». Федеральные органы в таких макрорегионах (в чем-то аналогичные ранее функционировавшим органам Госплана) смогут разрабатывать комплексные территориальные прогнозы и планы социально-экономического развития, целевые программы, отбирать оптимальные межрегиональные проекты. Указанным экономико-территориальным образованиям целесообразно нормативное придание статуса специальных территориальных единиц, которые станут основой социально-экономического развития России[10].

Нуждается в дополнительном изучении опыт Минвостокразвития России, а также аналогичных региональных органов (например, Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа). Сегодня данный подход реализуется по отношению к новым субъектам РФ – Республике Крым и городу федерального значения Севастополю. Аналогичные подходы используются на Северном Кавказе.

В целом и правовое регулирование, и правоприменительная практика в сфере изменения субъектного состава Российской Федерации имеет тенденцию к расширению. Исследователями данной проблемы дан умеренно оптимистический прогноз развития законодательства и совершенствования правоприменительной практики в сфере изменения субъектного состава Российской Федерации.

В заключение необходимо отметить, что оптимизация субъектного состава требует организации эффективной системы мониторинга и анализа практики и результатов объединения субъектов, оценки экономического и управленческого эффекта, социально-политических последствий от объединения, для чего требуются междисциплинарный подход и совместные исследования. Без этого продолжать изменение субъектного состава Федерации непродуктивно.

Литература

1.                  Безруков А. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преобразований РФ // Федерализм. – 2006. – №3. – С. 11 –15.

2.                  Бессонова В.В. Проблемы объединительных реформ в субъектах Российской Федерации // Юридический мир. – 2009. – № 2. – С. 28 – 36.

3.                  Данько А.А. Правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2014. – № 8. – С. 41 – 46.

4.                  Кульчевский В.В. Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. –2010. –№ 2. – С. 42 – 44.

5.                  Лебедева Е.Б. Опыт объединения субъектов в РФ: проблемы и предварительные итоги // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1. – 2012. – № 1. – С. 10 –19.

6.                  Малышева В. Н. Процесс объединения субъектов как одно из направлений территориального развития Российской Федерации // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2010. – № 1. С. 8 –15.

7.                  Нарутто С.В. Особые территориальные единицы субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. – 2013. –№ 4. – С. 367 - 376.

8.                  Пайгина Д.Р. Динамика субъектного состава Российской Федерации. Проблемы познания правовой системы: обзор научных докладов // Журнал российского права. – 2014. – № 10. – С. 153 –158.

9.                  Ромашов П.А. Особый статус административно-территориальных единиц в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации // 20 лет Конституции Российской Федерации: актуальные проблемы юридической науки и правоприменения в условиях совершенствования российского законодательства: Четвертый пермский международный конгресс ученых-юристов (г. Пермь, 18 - 19 октября 2013 г.): избранные материалы / А.А. Ананьева, В.К. Андреев, Л.В. Андреева и др.; отв. ред. В.Г. Голубцов, О.А. Кузнецова. М.: Статут, 2014. – 368 с.

Поступила в редакцию 09.10.2015 г.