Финансовый контроль за деятельностью государственных корпораций: проблемы и перспективы

 

Малыхин Вячеслав Вадимович,

Ростовский филиал Российской таможенной академии.

 

Financial controls over the activities of Public corporations: problems and prospects

 

Malykhin Viacheslav Vadimovich.

 

В статье практика ведения финансового контроля за финансово-хозяйствующей деятельностью государственных корпораций как особого вида коммерческой организации. Рассмотрен целый ряд законодательных пробелов. Так же рассмотрены практические аспекты деятельности разных государственных корпораций.

 Ключевые слова: государственные корпорации, финансовый контроль, публичные финансы, некоммерческие организации.

 

In this article, the practice of management control over financial and economic activities of public corporations as a special kind of commercial organization. Considered a number of legislative gaps. Also considered practical aspects of the various state corporations.

Keywords: public corporations, financial control, public Finance, non-profit organizations.

 

Явная направленность на построение рыночной экономики в России в конце 20 века, и объединение финансовой системы с мировую обозначили необходимость изменения взглядов на всю систему финансово-правовых механизмов управления финансами.

Поскольку финансовый контроль является весьма специфической формой контрольной функции финансов, и наиболее значим в области управления публичными финансами, образуя стабильный фундамент для оперативного и целевого использования.

Помимо этого важно значение играет финансовый контроль при осуществлении финансовой деятельности государства через фонды государственных предприятий, учреждений и организаций.

Данные организационно-правовые формы юридических лиц не эффективны в рамках решения управленческих ,социальных и других общественно значимых целей. В этой связи законодатель создал совершенно иную ,отличающуюся от других, организационно-правовую форму – государственные корпорации, в которой по сути участвует государственное имущество и публичные финансы в частной сфере, одновременно участвующие в развитии важных отраслей экономики страны и различные полезные для государства и общества задачи.

Долгое время основным недостатком института государственных корпораций оставалось недостаточно полное правовое регулирование государственного контроля за его деятельностью, в первую очередь финансового, повлекшее за собой финансовые махинации.

В связи с не достаточным правовым регулированием данного института, существуют большое количество способов вывода активов государственных корпораций из подконтрольных им организаций и превращения публичной собственности в частную:

1) Некоторые государственных корпораций могут выделять финансовые средства на основе безвозмездного финансирования, что создает потенциальную возможность существования так называемых откатов, т.е.передача денег частным коммерческим организациям , с последующим возвращением части денежных средств менеджерам корпорации.

2) Сфера деятельности некоторых государственных корпораций дает возможность выдавать кредиты на целевую деятельность на льготных условиях. Процент по кредитным договорам которых значительно ниже процентной ставки установленной на рынке.

3) Так же государственные корпорации обладают могут перечислять денежные средства в уставный капитал своих дочерних предприятий. В том числе соучредителями этих организаций могут быть сотрудники корпорации.

4) Сдача недвижимости находящейся в собственности государственной корпорации в аренду на льготных условиях.

5) Закупки по завышенным ценам.

6) Завышенные траты на услуги предоставляемые государственной корпорации[1].

Все выше перечисленные пробелы функционирования государственных корпораций в качестве одного из оснований является отсутствие четкости цели деятельности, что значительно усложняет финансовый контроль.

Тем не менее государственные корпорации подлежат финансовому контролю, а также отдельными положениями федеральных законов, регулирующими деятельность каждой конкретной государственной корпорации. В связи с этим по вопросу понятия финансового контроля над государственными корпорациями представляется целесообразным использовать общее определение.

Данный контроль будет представлять из себя сопоставление законности и эффективности деятельности государственных корпораций, а также по целесообразности использования предоставленных им публичных финансов и имущества. И как следствие выделяются основные направления деятельности данного вида контроля:

1) контроль за законностью и эффективностью использования предоставленных государственным корпорациям бюджетных ресурсов;

2) контроль за законностью и эффективностью использования имущественных взносов Российской Федерации, предоставленных государственным корпорациям;

3) контроль за законностью и достоверностью ведения бухгалтерского учета и отчетности, а также годовой отчетности государственных корпораций;

4) контроль за целевым расходованием финансовых средств резервных фондов государственных корпораций;

5) контроль за законностью получения доходов государственных корпораций, а также их использования, в том числе инвестирования временно свободных денежных средств.

Как уже было замечено основным недостатком в деятельности государственных корпораций ,вызвавшим волну недоверия к данной ,специфической, формой юридического лица явились огромные пробелы в правовом регулировании финансово-хозяйственной деятельности. До момента принятия соответствующего федерального закона основным механизмом контроля за данным видом деятельности государственных корпораций оставалось рассмотрение Правительством Российской Федерации и рядом других органов власти отчетов, и других документов о функционировании государственных корпораций.[2]

Так для всех государственных корпораций, в соответствии с соответствующими федеральным законодательством, установлен определенный срок и надзирающий орган ,например государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» представляет годовой отчет в Правительство Российской Федерации не позднее семи календарных дней после дня его утверждения Наблюдательным советом.

В одном из известных изданий Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, отмечал, что деятельность государственных корпораций в целом отвечает установленным законом целям. Но в ходе проверки были определены отдельные факты невыполнения возложенных законом на государственные корпорации функций и задач, частичное или полное несоответствие деятельности корпораций возложенных, федеральным законом о их регистрации , нецелевого использования имущества и финансовых средств. Кроме того, имели место факты незаконного распоряжения переданным государственным корпорациям имуществом. При наличии в штатах государственных корпораций высокооплачиваемых квалифицированных специалистов производились значительные выплаты сторонним организациям и физическим лицам за выполнение услуг. В связи с пробелом в законодательстве о государственных корпорациях ограничений для их служащих зафиксированы факты принятия решений в интересах служащих корпораций либо структур оказывающих на них влияние. По мимо этого было отмечено, что на государственные корпорации не налагаются требования связанные с государственных закупках, что способствует развитию коррупционной составляющей и злоупотреблениями при проведении торгов, что так же ведет к неэффективному использованию выделенных государством средств.

После ряда законодательных инициатив, способствовавших внесению изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» были восполнена значительная часть пробелов допущенных государственными корпорациями.

Одним из наиболее значимых изменений было дополнение ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» п. 3.4, содержащим положение о том, что Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять контроль за деятельностью государственных корпораций.

Помимо этого немаловажным является тот факт, что полномочия по контролю за государственными корпорациями, у Счетной палаты распространялись лишь на некоторые государственные корпорации (в частности, на Росатом, Агентство по страхованию вкладов и др.).

Следующим значительным успехом законодателя стало установление системы публичной отчетности государственных корпораций. В связи с чем государственные корпорации стали обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание той или иной государственной корпорации. Данный вид отчетности, должен включать в себя информацию о выполнении стратегии деятельности государственной корпорации, а так же должен быть утвержден не позднее 1 июля года, следующего за отчетным.

Так же годовой отчет размещается на официальном сайте государственной корпорации с учетом законодательства государственной тайне, коммерческой тайне, в срок не позднее двух недель с даты принятия высшим органом управления государственной корпорации решения об утверждении этого отчета. Помимо всего прочего на сайте государственной корпорации должны быть опубликована полная стратегия деятельности, а также порядок закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд соответствующей государственной корпорации.

И одним из самых важных пунктов является предъявление специальных требования к составлению и раскрытию отчетов, связанных с инвестированием временно свободных средств государственных корпораций.

Так же еще одним существенным недочетом ,который был устранен стало введение специальной правовой регламентации правового статуса сотрудников государственных корпораций, на которых теперь распространялся целый массив запретов и обязанностей ,в связи с которым на сотрудника возложены новые обязанности, например предоставлять сведения о доходах ,так же запрещается осуществлять предпринимательскую деятельность и др.

Так же сверх вышеперечисленных запретов и ограничений, следует отметить весьма разумное положения о запрете работнику государственной корпорации его семье иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации.[3]

Все вышеперечисленные новеллы законодательства касательно правовой регламентации статуса работников государственных корпораций дают возможность говорить о том, что правовое положение сотрудников государственной корпорации стало во многом походить на правовой статус государственных служащих.

Следует отметить и ряд упущений законодателя, например в законодательстве не урегулирован вопрос, полномочий прокурора по осуществлению надзора за сделками, совершаемыми государственными корпорациями. Так в соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться с иском по организациям всех правовых форм ,кроме государственной корпорации. В данной ситуации в случае заключение государственной корпорацией неправомерной сделки прокурор остается бессильным .

Так ОАО «Концерн Росэнергоатом» в 2011 - 2013 гг. финансировал филиалы за счет бюджетных инвестиций незаконно. После прошедшей аудиторской проверки , в 4 квартале каждого финансового года до филиалов доходило от 52,3% до 68,4% годовых обязательств, также средства имущественного взноса из Росатома поступали в Росэнергоатом через Атомэнергопром в связи заключенного трехстороннего соглашения.

Помимо этого также были выявлены факты того, что общий объем незавершенного строительства АЭС в Российской Федерации в 2011 – 2013 гг. увеличился до 342,6 млрд. руб., что примерно в 3,5 раза больше. Что в свою очередь несомненно приведет к увеличению стоимости объектов.

Данные факты нарушения были зафиксированы в деятельности целого ряда государственных корпораций. Так было заявлено более 47 млрд. руб. ОАО «РОСНАНО» в целях перевода нанотехнологий в Российскую Федерацию направило за рубеж на финансирование деятельности различных фондов и организаций, что является примерно третью всех активов «РОСНАНО». В следствии чего большой части предложении о переводе было отказано.

Так же одним из нашумевших нарушений в государственных корпорации, явились незаконные действия должностных лиц ответственных за строительство олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта ,в частности ими были совершенны действия которые способствовали увеличению сметной стоимости олимпийских объектов в городе Сочи на общую сумму 15,5 млрд. рублей. Обоснования данных расчетов были недостаточно обоснованными либо отсутствовали вовсе.

Нецелесообразным расходовании бюджетных средств был замечен и Банк развития и внешнеэкономической деятельности.

В соответствии со всеми вышеперечисленными фактами, дает право говорить о том, что вся система финансово-бюджетного контроля за хозяйственной деятельностью государственных корпораций, должна быть существенно переработана и улучшена.

В частности проведенное исследование позволяет выделить основные направления модернизации.

1. Необходимо создать единый подход по осуществлению финансово-хозяйствующего контроля за государственными корпорациями, и укрепить правовую базу их реализации.

2. Так же из за особенного правового статуса государственных корпораций обязательно следует обратить внимание вопросу закрепления цели, принципы, методы, задачи, формы, а также различные аспекты проведения проверок. Так же следует включить в набор контрольных функций мониторинг, согласование определенных сделок, аудит эффективности и другие методы позволяющие более полно рассмотреть вопросы эффективности деятелбности государственных корпораций.

3. Так же следует заострить внимание на том ,что в своих активах государственные корпорации имеют значительные финансовые ресурсы, в том числе средства федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, следует вводить способы общественного контроля, а так же повышать прозрачность финансово-хозяйственной деятельности государственных корпораций.

 

Литература

 

1.                  Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // «Собрание законодательства РФ», 2 декабря 2002 года, № 48, ст. 4746.

2.                  Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ, 5 февраля1996 года, № 6, ст. 492.

3.                  Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 2 июня 2003 года, № 22, ст. 2063.

4.                  Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» // «Собрание законодательства РФ», 28 июля 2008 года, № 30 (ч. 2), ст. 3617.

5.                  Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

6.                  Карасев М.В. Финансовое право России. – М.: Юрайт, Высшее образование, 2009.

7.                  Мальцев В. А. Финансовое право: Учебник. – М.: Академия, 2008.

8.                  Петрова Ю.А. Финансовое право.– М.: Окей-книга, 2009.

9.                  Курбатов А.Я. Государственные корпорации как организационно-правовая форма юридического лица/А.Я. Курбатов // «Хозяйство и право». 2008. - № 4.

 

Поступила в редакцию 15.05.2017 г.